서울중앙지방법원 2013. 12. 24. 선고 2012가단113238 판결 손해배상(기)


【원고】
1. 임○○
2. 이○○
3. 윤○○
4. 권○○
5. 김○○
6. 김□□
원고 5, 6의 법정대리인 친권자 부 김△△, 모 김▲▲
원고들 소송대리인 법무법인 한민
담당변호사 황민호
원고들 소송복대리인 법무법인 현정
변호사 최영길

【피고】
1. 한국전력공사
서울 강남구 삼성동 167
송달장소 서울 강남구 삼성1동 한국전력공사 법무실
대표자 사장 김**
소송대리인 법무법인 서정
담당변호사 신영식, 최영수, 박광천

2. 대한민국
법률상 대표자 법무부장관 황교안
소송대리인 법무법인 (유한) 화우
담당변호사 설지혜, 황현주, 여현동

【변론종결】 2013. 11. 12.

【판결선고】 2013. 12. 24.

【주 문】

1. 피고들은 연대하여 원고 임○○에게 2,705,518원, 원고 이○○에게 644,584원, 원고 윤○○에게 1,270,500원, 원고 권○○에게 616,000원, 원고 김○○, 김연수에게 각 1,000,000원 및 위 각 금원에 대하여 2011. 9. 15.부터 2013. 12. 24.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율로 계산한 금원을 지급하라.

2. 원고들의 피고들에 대한 나머지 청구를 모두 기각한다.

3. 소송비용은 각자 부담한다.4. 제1항은 가집행할 수 있다.

【청구취지】

피고들은 연대하여 원고 임○○에게 12,352,180원, 원고 이○○에게 5,235,603원, 원고 윤○○에게 2,815,000원, 원고 권○○에게 1,880,000원, 원고 김○○, 김□□에게 각 2,000,000원 및 위 각 금원에 대하여 2011. 9. 15.부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율로 계산한 지연손해금을 지급하라(원고 임○○, 이○○, 윤○○, 권○○은 피고 한국전력공사에 대하여 선택적으로 채무불이행에 따른 손해배상금 또는 불법행위에 기한 손해배상금으로 위 각 금원의 지급을 구한다).


【이 유】

1. 인정사실

다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1 내지 4, 6 내지 9, 11, 12호증, 을가 제2, 4, 5, 7호증(가지번호 포함)의 각 기재, 증인 김△△의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

가. 당사자의 지위

(1) 원고 임○○은 전북 순창군 순창읍 백산리 87에서 ‘신촌농장’이라는 상호로 양계장을 운영하고 있는 자이고, 원고 이○○은 경산시 압량면 내리 402-13에서 ‘상윤물류’라는 상호로 식혜 등 제조업을 운영하는 자이며, 원고 윤○○은 서울 동작구 노량진동 215-151에서 ‘성원고시원’이라는 상호로 고시원을 운영하는 자이고, 원고 권○○은 부산 연제구 연산동 1141-8에서 ‘연제골프연습장’이라는 상호로 골프연습장을 운영하는 자이며, 원고 김○○, 김□□는 뒤에서 보는 2011. 9. 15.자 순환정전 당시 아파트 엘리베이터에 갇히는 사고를 당한 어린이들이다.

(2) 피고 한국전력공사는 전기사업법상 송전사업, 배전사업, 전기판매사업을 영위하는 전기사업자이고, 피고 대한민국은 전기사업법에 의하여 전기사업에 관한 기본제도를 확립하고 전기사업의 경쟁을 촉진함으로써 전기사업의 건전한 발전을 도모하고 전기사용자의 이익을 보호하여 국민경제의 발전에 이바지하기 위하여 전기사업을 허가하거나 취소하고 전력수급기본계획 등을 수립하며 긴급상황에서 전기사업자 등에게 전기의 수급조절을 명하고 한국전력거래소(이하 ‘전력거래소’라고 한다)에 대하여 전력거래의 정지, 제한 등의 조치를 하는 등으로 전력거래소나 전기사업자를 관리?감독하는 자이다.


나. 전기공급계약의 체결

(1) 원고 윤○○은 2003. 12. 9., 원고 이○○은 2010. 6.경, 원고 임○○은 2011. 4. 12., 원고 권○○은 연원일불상경 피고 한국전력공사에게 각 전기사용신청을 하여 피고 한국전력공사와 사이에 각 전기공급계약(이하 ‘이 사건 계약’이라고 한다)을 체결하고서 그 무렵부터 피고 한국전력공사로부터 전기를 공급받았다.


다. 순환단전

(1) 전기사업법에 의하여 전력시장, 전력계통 등을 운영하기 위하여 설립된 전력거래소는 2011. 9. 15. 15:11경 피고 한국전력공사에게 순환단전을 지시하여 피고 한국전력공사 산하 13개 지역의 지역급전소에서 같은 날 15:11경부터 19:56경 사이에 순차적으로 단전을 실시하였다(이하 ‘이 사건 순환단전’이라고 한다).

(2) 이 사건 순환단전에 따른 원고들에 대한 정전 내용은 아래와 같다.

(가) 원고가 운영하던 양계장에서는 같은 날 오후 15:26경부터 약 16:00경까지 1차로 전기공급이 중단되었다가 전기가 재공급되었고, 17:10경부터 17:30 내지 17:40경까지 다시 전기공급이 중단되었다가 전기가 재공급된 후 18:42경 또다시 전기공급이 중단되었다.

(나) 원고 이○○이 운영하던 식혜제조공장에서는 같은 날 16:00경부터 18:00경까지 전기공급이 중단되었다.

(다) 원고 윤○○이 운영하던 고시원에서는 같은 날 16:00경부터 17:00경 사이에 전기공급이 중단되었다.

(라) 원고 권○○이 운영하던 골프연습장에서는 같은 날 15:30경부터 16:00경 사이에 전기공급이 중단되었다가 전기가 재공급된 후 같은 날 19:00경부터 20:00경까지 사이에 다시 전기공급이 중단되었다.

(마) 인천 서구 당하동에 있는 당하푸르지오아파트에서는 같은 날 18:30경부터 19:00경까지 사이에 아파트 전체에 전기공급이 중단되었는데, 그때 만 9세였던 원고 김○○, 만 7세였던 원고 김□□는 위 아파트 307동에 설치된 엘리베이터에 보호자 없이 탑승하였다가 4층에서 엘리베이터가 작동하지 않는 바람에 약 30분 동안 엘리베이터에 갇히게 되었다.


2. 원고들의 청구원인에 관한 주장

이 사건 순환단전은, ① 전력거래소, 발전회사 등 전력그룹사와의 유기적인 협조체계를 구축하고 상호정보를 공유하여 전력공급의 안전을 도모하며 위기상황시에는 각 전력기관을 총괄하는 비상수급대책반을 설치?운영하여 비상시 수급상황에 효과적으로 대응하여야 할 주의의무를 위반하여 이 사건 순환정전 당시 정부나 관계기관과의 정보공유, 업무공조를 제대로 하지 않고 비상대응지휘체계도 가동하지 않았으며 대국민 홍보도 지연한 피고 한국전력공사의 과실과 ② 전력거래소와 피고 한국전력공사 등을 제대로 지도?감독하지 못하고 전력수요 예측과 공급능력 확보에 실패하였으며 예비전력량에 대한 정확한 정보전달 노력도 제대로 하지 않고 부실한 보고체계를 운영하여 정부 차원의 신속한 대응을 하지 못하였으며 대국민 홍보조치마저 제대로 하지 못한 피고 대한민국의 과실이 경합하여 발생하였다.

사전 예고 없는 이 사건 순환단전으로 인하여 ① 원고 임○○은 사육하던 닭들이 폐사하거나 성장이 지연되어 조기출하하는 손해를, ② 원고 이○○은 발효 중이던 식혜가 오염되어 폐기되는 손해를, ③ 원고 윤○○은 고시원에 설치된 CCTV가 고장나 그 교체비용 상당의 손해를, ④ 원고 권○○은 골프연습장 건물의 엘리베이터 도어 개폐기 센서 고장으로 인한 부품 교체비용 상당의 손해를, ⑤ 원고 김○○, 김□□는 미성년자로서 엘리베이터에 갇히게 되어 상당한 정신적 손해를 각 입게 되었다.

피고들의 위와 같은 이 사건 순환단전이나 대국민 홍보 지연행위는 전기사업법 등 관계 규정에 따른 선량한 관리자로서의 주의의무를 위반하는 것으로서 불법행위에 해당할 뿐만 아니라, 피고 한국전력공사의 경우는 그와 같은 행위로 인하여 원고 임○○, 이○○, 윤○○, 권○○(이하 ‘나머지 원고들’이라고 한다)에게 이 사건 계약의 일부로 편입된 전기공급약관에 따른 전기공급의무를 불이행하였다.

따라서 ① 원고들은 피고들에 대하여 불법행위에 기한 재산적 또는 정신적 손해배상으로 원고 임○○은 12,352,180원, 원고 이○○은 6,235,603원, 원고 윤○○은 2,815,000원, 원고 권○○은 1,880,000원, 원고 김○○, 김□□는 각 2,000,000원의 지급을 구하고, ② 나머지 원고들은 선택적으로 피고 한국전력공사에 대하여 채무불이행에 기한 재산적 또는 정신적 손해배상으로 위 각 해당 금원의 지급을 구한다.


3. 관계 규정

가. 구 전기사업법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘전기사업법’이라고 한다) 등

전기사업법은, 전기사업을 발전사업, 송전사업, 배전사업, 전기판매사업 및 구역전기발전사업으로 규정하면서(제2조 제1호), 지식경제부장관으로부터 허가를 받은 발전사업자가 생산한 전기를 전력거래소가 운영하는 전력시장을 통하여 지식경제부장관으로부터 승인을 받은 전력시장운영규칙(제43조)에 따라 전기판매사업자와 전력거래를 하고(제35조, 제36조), 전력시장을 통하여 전기를 구매한 전기판매사업자가 지식경제부장관으로부터 인가받은 기본공급약관에 따라 전기사용자에게 전기를 공급하도록 규정하면서(제16조), 원칙적으로 전기사용자는 전력시장에서 전력을 직접 구매할 수 없도록 하되(제32조), 발전사업자 및 전기판매사업자는 정당한 사유 없이 전기의 공급을 거부하여서는 아니 된다(제14조)고 규정하고 있다.

또한 전기사업법은, ① 전력거래소는 전력시장 및 전력계통(전기의 원활한 흐름과 품질유지를 위하여 전기의 흐름을 통제?관리하는 체제, 제2조 제14호)을 운영하기 위하여 설립된 법인으로서(제35조) 전력시장운영규칙을 제정하고, 전력거래, 전력거래량의 계량, 전력계통의 운영 등에 관한 업무를 수행하며(제36조), 전기사업자에게 전력계통의 운영을 위하여 필요한 지시를 할 수 있고(제45조 제1항), ② 전기사업자는 전기의 보편적 공급에 이바지할 의무가 있으며(제6조 제1항), 업무처리 지연 등 전기공급 과정에서 전기사용자의 이익을 현저하게 해치는 행위나 전력계통의 운영에 관한 전력거래소의 지시를 정당한 사유 없이 이행하지 아니하는 행위를 하여서는 아니 된다(제21조 제1항 제5호, 제6호)고 규정하고 있다.


나. 구 한국전력공사법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘한국전력공사법’이라고 한다)

피고 한국전력공사는 전원개발을 촉진하고 전기사업의 합리적인 운영을 기함으로써 전력수급의 안정을 도모하고 국민경제 발전에 이바지하기 위하여 한국전력공사법에 의하여 설립된 법인으로서, 발전, 송전, 변전, 배전 및 이와 관련되는 영업을 비롯하여 각종 사업을 수행한다(제13조 제2호).


다. 전력시장운영규칙

전력거래소가 전기사업법 제43조에 따라 작성하여 지식경제부장관의 승인을 받은 전력시장운영규칙은, ① 제5장 전력계통 운영 제1절 운영발전계획에서, 전력거래소로 하여금 원칙적으로 일간발전계획프로그램을 사용하여 예비력 수준을 포함한 운영발전계획을 거래일 1일 전에 수립하도록 하고(제5.1.1조 제1항 제3호 라목), 해당 발전기의 시간대별 발전계획을 포함한 운영발전계획의 결과를 거래일 전일 18시까지 해당 발전사업자에게 통지하도록 하는 한편(제5.1.2조 제1항, 제2항 제2호), 중앙급전발전기의 고장이나 공급가능용량의 변경, 예상하지 못한 송전설비의 장애, 중대한 예측수요의 변화, 기타 운영발전계획의 수정을 필요로 하는 중요한 사안의 발생 등의 사유가 발생하는 경우에는 운영발전계획을 변경할 수 있도록 하되, 그 계획이 변경된 때에는 이를 발전사업자에게 즉시 통지하도록 규정하고 있으며(제5.1.3조 제1항, 제2항, 제3항),

② 제5장 제2절 실시간급전계획에서, 전력거래소로 하여금 매 5분마다 향후 1시간에 대하여 5분 단위로 수요를 예측하고(제5.2.1.조) 매 5분마다 향후 10분 후의 수요를 예측하여 급전계획을 수립하여(제5.2.3조) 원칙적으로 급전지시를 통해 목표시간 5분 전까지 발전사업자에게 실시간급전계획을 통보하도록 하면서(제5.2.4조) 급전지시를 받은 전기사업자는 지체없이 이를 이행하도록 규정하고 있고(제5.3.5조),

③ 제5장 제6절 보조서비스에서, 전력거래소로 하여금 대기예비력, 대체예비력 등 예비력의 보조서비스를 확보하도록 하면서 그 확보를 위한 요구조건을 반영하여 운영발전계획 및 실시간 급전계획을 수립하도록 규정하고 있으며(제5.6.1조 제1항 제2호, 제3항), 전기사업자로 하여금 보조서비스 공급에 관한 전력거래소의 급전지시를 이행하도록 규정하고 있고(제5.6.2조 제4항),

④ 제5장 제8절 전력계통 안정운영 및 자료제공에서, 전력거래소로 하여금 정상 및 비정상 상황하에서의 안정적인 전력계통 운영을 위하여 신뢰도 및 안정도 기준의 준수에 최대한 노력하도록 규정하고 있으며(제5.8.1조),

⑤ 제9절 발전기 정지 및 휴전계획 조정에서, 발전사업자로 하여금 향후 24개월간의 발전기 정지계획, 매년 다음 1년간의 연간휴전계획 및 매월 다음 1개월간의 월간휴전계획을 전력거래소에 제출하도록 하고(제5.9.1조), 전력거래소로 하여금 그 정지, 휴전계획을 검토?조정하며(제5.9.2조), 주간수급, 월간수급, 2년간수급, 7년 이상의 장기수급으로 구분하여 전력수급전망을 한 후 관련자료를 전력거래소의 회원으로 가입한 전기사업자 등에게 통지하도록 하고(제5.9.7조 제1항, 제2항), 전력수급전망 결과, 수급균형 유지가 어려울 것으로 예상되는 경우에는 발전기 정지계획 조정 등 제반조치를 취하도록 하고, 전기사업자로 하여금 이에 적극 협조하도록 규정하고 있다.

이와 별도로 전력시장운영규칙은, ① 운영발전계획과 관련하여 전력공급 부족시, 전력거래소로 하여금 전력공급가능용량의 안정확보를 위해 필요한 예비력 수준이 제3항의 규정에 해당될 경우에는 해당 조치사항 등을 지식경제부장관에게 보고하고 전기사업자 등에게 통지하도록 하고(제5.1.4조 제1항), 전기사업자 등으로 하여금 전력공급의 부족을 해소하기 위하여 별도의 행위를 한 때에는 이를 즉시 전력거래소에 통지하도록 규정하고 있으며(제2항), 전기사업자 등으로 하여금 전력공급의 부족이 예상되는 경우에 발전기 공급가능용량 여유별 수준에 따라 아래의 조치사항(아래 표 기재와 같다)을 수행하기 위하여 협조하도록 하고, 전력거래소로 하여금 전력공급의 안정을 위해 전력계통이 [별표 3]의 범위를 유지하지 못할 것으로 예상될 경우에는 [별표 12]에 따라 조치하도록 규정하고 있으며(제3항),

② 급전지시와 관련하여 긴급시, 전력거래소로 하여금 천재지변 등으로 전력계통 운영에 심각한 상태가 초래되었거나 우려가 있을 경우, 전력계통의 복구 및 운전 신뢰도 유지를 위하여 전기사업자 등에게 [별표 12]에 따라 송?변전설비 등의 정지 또는 수급조절 등을 지시할 수 있도록 규정하고 있고(제5.3.7조),

③ 발전기 정지 및 휴전계획과 관련하여 비상상황시, 전력거래소로 하여금 제5.1.4조 제3항의 경보수준 2급이 발생하였을 때 발전기 정지계획을 변경하여 공급가능용량을 향상시킬 수 있고, 제5.8.1조의 규정에 의한 기준에 따라 전체 계통운영이 위험하게 될 우려가 있다고 판단되는 경우 어떠한 휴전작업 및 발전기 정지작업도 연기하거나 취소할 수 있으며, 이 경우 전기사업자에게 그 사유를 통보하도록 규정하고 있다(제5.9.5조).

한편 전력시장운영규칙 [별표 12]는 전력수급 경보의 종류(위 표 기재와 같다), 경보 요건과 발령시기, 발령절차, 해제시기, 경보 단계별 전력거래소, 전기사업자, 지식경제부장관 등 관여자들의 구체적인 조치 등 급전시 급전지시 절차에 관하여 규정하고 있는바, 그 주요내용은 아래와 같다.

① 전력계통에 비상상황이 발생하였을 경우 전력거래소는 전력계통의 안정유지 및 전력계통을 효과적으로 복구할 수 있도록 송전?배전 및 판매사업자, 발전사업자 등에 대한 복구조작과 단계별 이행상황의 점검 및 지시 등 전력계통의 복구?운영업무를 시행하고, 송전?배전 및 판매사업자는 전력거래소의 급전지시에 협조하며, ‘비상시 수급조절 운영계획’을 수립하여 매년 전력거래소에 통보하고, 발전사업자는 전력거래소의 급전지시에 협조하며, 발전기 안정운영 및 운영능력증대를 위해 노력하여야 한다(3.0).

② ‘수급경보’는 정상시 또는 고장시 발전기 공급가능용량이 거래시간의 공급가능용량 예비력이 3,000MW 이하로 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 발령하는 경보를, ‘수요조절’은 특정한 전력사용 고객(계약에 의한)의 전력사용에 관하여 판매사업자 또는 수요조절시행사업자를 통하여 특정한 시간대의 전력수요를 조정하는 것을, ‘부하조정’은 전력수요에 대한 발전기의 공급 가능 전력이 부족할 경우 긴급히 변전소에서 공급하는 부하를 조절 또는 차단하는 것을 각 의미한다(5.1 내지 5.3).

③ 천재지변 등으로 전력계통 운영에 심각한 상태가 초래되었거나 우려가 예상되는 상황에서는 전력거래소 급전담당자의 경험과 판단에 따라 비상시 급전지시 및 조작을 할 수 있다.

④ 전력수급 경보의 종류, 경보요건은 위 표 기재와 같고(7.2.1.1), 경보는 운영본부장(운영본부장 부재시는 중앙급전소장, 급전부장 순)이 경보 요건 발생 예상시 또는 경보 요건이 발생되는 긴급한 상황 또는 요건 해당시에 발령하되(7.2.1.3, 7.2.1.4), 중앙급전소장이 경보발령 요건 발생시 전력수급상황(전력공급 부족의 발생시간, 부족한 공급능력, 전력공급부족의 지속시간 등) 및 경보발령 단계를 작성하고 지식경제부장관 및 경보발령권자에게 보고한 후 발령하고, 이를 전기사업자에게 전화 또는 팩스로 통지한다(7.2.1.4).

⑤ 수급경보 발령과 관련하여, 전력거래소는 전력계통 안정운영에 책임을 가지고, 송전 및 판매사업자 및 전 발전사업자는 전력계통 운영에 협조하여야 하며, 경보 종류별 전력거래소와 전기사업자의 역할은 대체로 위 표의 ‘필요 조치 사항’란 및 아래에서 추가로 설명하는 바와 같고(7.2.2.1 내지 7.2.2.4), 전력거래소는 공급능력 부족에 따른 경보발령 및 시행에 대한 실적 자료를 작성하여 보관하며, 송전 및 판매사업자 및 전 발전사업자는 시행실적에 대한 자체 자료를 작성한 후 전력거래소의 요청이 있을 때 즉시 제출한다(7.2.3).

○ 수급경보 관심(Blue)

? 판매사업자가 비상전력수급대책 기구 구성을 준비

○ 수급경보 주의(Yellow)

? 열병합발전기의 최대출력 운전 및 추가가동 준비 요청

? 판매사업자 : 비상전력수급대책 기구를 구성 및 운영, 거래하는 구역전기사업자, 자가용전기설비설치자 등의 발전기에 대한 추가 가동 및 출력 상향운전 준비 지시(전력거래소는 그 준비 요청), 그 결과를 중앙급전소에 통지

? 송?배전사업자 : 배전용 변압기 탭(TAP) 수동운전 시행 및 전압조정 통한 부하조절 준비, 휴전, 활선작업 중지 후 계통 원상복구

○ 수급경보 경계(Orange)

? 석탄발전소의 출력 상향운전 시행 지시, 열병합발전기의 최대출력 운전 및 추가가동 지시

? 판매사업자 : 거래하는 구역전기사업자, 자가용전기설비설치자 등의 발전기에 대한 추가 가동 및 출력 상향운전 요청(전력거래소는 지시), 추가 가동전력(MW)을 즉시 중앙급전소에 통지

? 송?배전사업자 : 배전용 변압기 전압조정 통한 부하조절 시행

○ 수급경보 심각(Red)

? 배전용 변압기 탭 수동운전 시행 여부 결정 및 송전사업자에게 급전 지시

? 긴급 부하조정 필요시 부하차단량, 기간 등을 결정 및 송?배전사업자에게 ‘비상시 수급조절 운영계획’의 수급조절 운영기준에 따라 상황별로 구분 지시

? 송?배전사업자 : 부하조정이 장기적으로 예상될 경우 지역별 윤번제로 부하조정 시행(윤번조정 시간은 1시간 전후)


라. 전력분야 위기대응 실무매뉴얼(이하 ‘이 사건 매뉴얼’이라고 한다)

이 사건 매뉴얼은 피고 한국전력공사가 전기사업법, 재난 및 안전관리기본법, 에너지이용합리화법, 국가위기관리기본지침(대통령훈령 제229호)과 전력분야 위기관리 표준매뉴얼에 근거하여 지식경제부(주관기관), 피고 한국전력공사, 전력거래소, 발전회사와 에너지관리공단 등(이하 ‘실무기관들’이라고 한다)의 전력공급 장애 상황에 대한 대응절차와 조치사항 등을 규정한 것으로서, 이상고온 및 경기 활성화 등에 따른 전력수요의 급격한 증가 또는 전력?발전에 대한 투자부진 등을 위기형태의 하나로 규정하면서 위기경보의 수준을 아래 표와 같이 분류하고 있다.

이 사건 매뉴얼의 주요 내용은 아래와 같다.

① 지식경제부는 주관기관으로서 전력분야 위기와 관련된 징후를 포착하거나 위기 발생이 예상되는 경우 자체 위기평가회의를 열어 피고 한국전력공사나 전력거래소, 발전회사 등으로부터 관련 정보를 제공받아 그 위협 또는 위험의 수준을 평가하여 경보를 발령하고(필요시 피고 한국전력공사나 전력거래소 등 실무기관들이 참석하여 자문을 수행한다), 대통령실이나 관련 부처 등 유관기관에 이를 신속하게 통보하며, 위기상황이 중대한 경우 국가위기평가회의 실시를 건의한다.

② 피고 한국전력공사도 전력분야 위기와 관련된 징후를 포착하거나 위기 발생이 예상되는 경우 자체 위기평가회의를 열어 전력거래소, 발전회사 등 다른 실무기관은 관련 정보를 제공받아 그 위협 또는 위험의 수준을 평가하고, 그 평가 결과 및 유관기관의 의견을 종합적으로 고려하여 위기수준에 해당하는 경보를 발령하며, 이를 지식경제부에 보고하고, 유관기관에 신속하게 통보하며, 범정부적 차원의 조치가 요구되는 위기경보(경계 또는 심각)를 발령하고자 할 때에는 위기수준을 지식경제부(전력산업과)와 사전 협의하여 경보를 발령한다.

피고 한국전력공사는 위기관리 능력 제고를 위해 위기발생 이전부터 전력공급, 송전?배전 능력을 확충할 수 있는 정책을 추진하고, 위기상황 발생시 공급분야(출력 상향 운전 등) 대책과 수요분야(직접부하제어 등) 대책을 동시에 시행하며, 공급분야 및 수요분야 대책 시행 후에도 위기가 계속될 경우 전력계통의 붕괴와 광역정전 등 위기의 확산을 방지하고 피해를 최소화하기 위하여 부하조정(배전선로 차단)을 시행하고, 위기상황에 대비하여 피고 한국전력공사와 한국전력거래소, 발전회사 등 관련 실무기관들의 역할과 업무를 명확히 설정한다.

③ 비상대책 대응조직으로서, 지식경제부는 중앙사고수습본부(장관이 본부장), 전력수급대책본부(에너지자원실장이 본부장)를 설치하여 운영하고, 피고 한국전력공사는 실무기관들로 구성된 비상수급대책반(피고 한국전력공사 부사장이 반장)을 설치하여 운영하며, 중앙사고수습본부에 비상수급대책반 운영현황을 1일 3회 보고한다(긴급상황 발생시 수시보고).

비상수급대책반은 예비전력 확보를 위한 대책의 수립 및 시행, 수급경보 단계별 근무상황 점검, 수급경보 단계별 조치사항 이행 여부 점검, 상황종합 및 보고, 수급조절협의회 운영 등의 업무를 수행하고, 산하에 수요대책팀(피고 한국전력공사가 팀장), 운영대책팀(전력거래소가 팀장), 공급대책팀(발전회사가 팀장)을 둔다. 그 중 수요대책팀에서는 비상시 수요관리(직접 부하제어, 비상절전) 관련 행정업무, 대국민 협조요청 등 언론매체를 통한 홍보방안 강구, 기관별 전기소비절약 방안 강구, 광역정전 발생시 긴급 복구대책 협의, 비상수급대책반 관련 업무, 상황실 운영 및 지원 등의 업무를 수행한다.

④ 피고 한국전력공사는, ㉠ 위기경보 관심(Blue) 단계에서, 위기상황을 접수하여 지식경제부, 행정안전부(국가기반보호상황실)에 전파하고(위기상황 접수처는 지식경제부, 행정안전부, 피고 한국전력공사이고, 전력거래소는 제외되어 있다) 평가하여 비상수급대책반의 운영을 준비하고, 만일의 사태에 대비하여 전력거래소, 발전회사 등 실무기관들과 사이에 정보를 공유하고 협조체제를 강화하며, 전력수요 급증에 대비하여 전력거래소와 협의하여 공급능력을 확보하고 수요관리를 강화하며 송?변전설비를 운전점검하거나 고장방지활동을 하는 등 전력수급안정대책의 추진을 검토하여야 하고,

㉡ 위기경보 주의(Yellow) 단계에서, 관심 단계와 마찬가지로 위기사항을 접수 및 전파하며, 비상수급대책반을 구성하여 운영하고, 전력시장운영규칙에서 살펴본 바와 같은 각종 조치를 취하며, 발전사업자와 함께 작업 중인 전력시설물의 정비를 중지하고, 원상복구 조치를 취하며, 언론매체를 통한 대국민 전기소비절약 홍보를 해야 하고,

㉢ 위기경보 경계(Orange) 단계에서, 관심, 주의 단계와 마찬가지로 위기사항을 접수, 전파 및 평가하며, 전력시장운영규칙에서 살펴본 바와 같이 배전용 변압기 탭의 수동운전을 준비하고 민간발전소의 추가가동을 요청하며 사전에 협약이 체결된 수용가를 대상으로 직접부하제어 및 비상절전을 시행하고, 수급조절에 대비하여 부하조정 대상설비 점검 등 사전 준비를 하며, 대상수용가에 대하여 홍보(부하조정 시행을 통보)를 실시하여야 하고,

㉣ 위기경보 심각(Red) 단계에서, 관심, 주의, 경계 단계와 마찬가지로 위기사항을 접수, 전파 및 평가하며, 전력거래소의 부하조정 시행 통보에 따라 배전용 변압기 탭을 자동운전시스템에서 수동운전으로 전환하여 부하조정을 시행하고, 대상 수용가에 정전안내에 관한 홍보(중요고객은 개별통보, 일반고객은 가두 순회, 이동방송 등)를 실시하며, 발전사업자와 함께 재해로 인한 전력시설물 피해시설에 대하여 긴급복구반을 투입하여 복구를 실시하고, 대체인력, 퇴직자 및 협력업체 등 대체인력을 현장에 대기시켜 필요시 이들을 즉시 투입하도록 하여야 한다.

⑤ 홍보와 관련하여, ㉠ 수급경보 주의(Yellow) 단계에서는 문화체육관광부가 전력수급 비상사태에 대응한 공익캠페인 광고협조 요청 등 전기절약 홍보하고, 피고 한국전력공사가 언론매체를 통한 대국민 전기소비절약을 홍보하며, 에너지관리공단은 주요언론사 기획보도를 통해 비상시에 대응한 절전 방법을 홍보하고, ㉡ 수급경보 경계(Orange) 단계에서는 위와 같이 피고 한국전력공사가 수급조절 대상수용가에 대한 홍보를 하는 이외에 에너지관리공단이 방송매체를 활용하여 비상시 수요관리 시행방법(비상절전, 직접부하제어 등)을 안내하고 부문별 불요불급한 전기절약 강화 등 정부의 비상수요관리 시책을 집중 홍보하며 상황악화에 대응한 언론단체나 언론사들과의 긴급 홍보협조체제를 운영하며, ㉢ 수급경보 심각(Red) 단계에서는 에너지관리공단이 활용가능한 홍보수단을 총동원하여 부하조정비상계획 시행에 따른 참여를 유도하고 민간단체의 공동 가두캠페인 및 절전홍보를 지속적으로 추진하여야 한다.


4. 인정사실

다음 각 사실은 앞서 든 증거들 및 갑 제10, 16, 18, 20호증, 을가 제1, 3, 6, 8호증, 을나 제1 내지 3, 5, 8호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

가. 피고 한국전력공사는 전기를 직접 생산하여 전기사용자에게 판매하여 오다가 2001년경 전력산업 구조개편 촉진에 관한 법률에 따라 회사를 분할하여 한국수력원자력 주식회사, 남동발전 주식회사, 동서발전 주식회사, 중부발전 주식회사, 서부발전 주식회사, 남부발전 주식회사 등 6개 발전 관련 자회사를 신설하여 발전기능의 90% 상당을 부담하게 하고, 나머지 10%를 민간 발전사로 하여금 부담하게 하는 한편, 전력거래소를 신설하여 전력거래 업무를 맡게 하였다. 이로써 피고 한국전력공사는 그 무렵부터 전기수요자에 대한 전기판매사업과 발전회사로부터 전기수요자에게 실제로 전기를 공급해주는 송전사업, 배전사업만 수행하게 되었다.

한편 피고 한국전력공사는 전력시장을 운영하는 전력거래소의 회원으로서 전력거래소가 정한 전력시장운영규칙의 적용을 받고, 위와 같이 이 사건 매뉴얼을 작성하여 6개 발전회사와 전력거래소, 지식경제부 등과 함께 전력분야 위기대응을 위하여 협력해 오고 있다.

나. 나머지 원고들은 피고 한국전력공사와 사이에 이 사건 계약을 체결하면서 피고 한국전력공사의 전기공급약관이 이 사건 계약에 적용되는데 동의하였는데, 전기공급약관의 주요 내용은 다음과 같다.

제9조 [공급승낙]
① 고객이 전기사용신청을 하는 경우에는 한전은 공급을 승낙합니다.
② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 하나에 해당하는 경우에는 전기공급의 일부 또는 전부를 거부할 수 있습니다.
1. 법령에 따라 전기공급을 제한할 경우
2. 지식경제부장관의 명령이 있을 경우
3. 전기 수급상황에 따라 공급능력이 없을 경우
4. 전기공급설비의 상황에 따라 부득이한 경우
5. 내지 7호 (생략)
8. 재해 그 밖의 비상사태로 전기공급이 불가능한 경우

③ 한전은 제2항 제3호, 제4호에 따라 공급을 거부할 경우에는 지식경제부장관의 승인을 받아 시행합니다.

제39조 [전기사용에 따른 보호장치 등의 시설]
② 부득이한 사유로 전기공급이 중지되거나 결상될 경우 경제적 손실이 발생될 우려가 있는 고객은 비상용 자가발전기, 무정전전원공급장치(UPS), 결상보호장치, 정전경보장치 등 적절한 자체보호장치를 시설하여 피해가 발생하지 않도록 주의해야 합니다.

제47조 [공급의 중지 또는 사용의 제한]
① 한전은 다음 중 하나에 해당할 경우에는 부득이 전기공급을 중지하거나 전기사용을 제한할 수 있습니다.
1. 법령의 규정에 따라 지식경제부장관이 지시하는 경우
2. 전기의 수급조절로 인해 부득이한 경우
3. 한전의 전기설비에 고장이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우
4. 한전의 전기설비에 대한 수리, 변경 등의 공사로 인해 부득이한 경우
5. 전압 및 주파수에 심한 불균형이나 변동이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우
6. 비상재해 및 기타 불가항력으로 인한 경우
7. 기타 전기안전을 위하여 필요한 경우

② 한전은 제1항의 경우에는 그 내용을 신문, 방송 또는 기타 방법으로 미리 고객에게 통지합니다. 다만 긴급하거나 부득이한 경우에는 예외로 합니다.

제49조 [손해배상의 면책(免責)]
한전은 다음 중의 하나에 해당하는 사유로 고객이 받은 손해에 대하여는 배상책임을 지지않습니다.
1. 제15조(고객의 책임으로 인한 전기사용계약의 해지)에 따라 전기사용계약을 해지한 경우
2. 제45조(고객의 책임으로 인한 공급정지)에 따라 전기공급을 정지한 경우
3. 한전의 직접적인 책임이 아닌 사유로 제47조(공급의 중지 또는 사용의 제한)에 따라 전기공급을 중지하거나 사용을 제한한 경우
4. 한전의 책임이 아닌 원인으로 누전 및 기타 사고가 발생한 경우

제49조의2 [한전의 직접적인 책임으로 공급중지 또는 사용제한시 손해배상]
① 한전은 한전의 직접적인 책임으로 제47조(공급의 중지 또는 사용의 제한)에 따라 전기공급을 중지하거나 사용을 제한한 경우 고객이 받은 손해에 대하여 배상합니다.
② 제1항에도 불구하고 한전의 경과실로 제47조(공급의 중지 또는 사용의 제한)에 따라 전기공급을 중지하거나 사용을 제한한 경우에는 5분 이상 전기공급을 중지하거나 사용을 제한한 경우에 한하여 고객이 받은 손해에 대하여 아래와 같이 배상합니다.
1. 공급중지 또는 사용제한 시간 동안의 전기요금의 3배를 손해배상 한도액으로 합니다.
2. 제1호의 전기요금은 공급중지 또는 사용제한 직전 3개월간 청구금액을 평균하여 산정하며, 공급중지 또는 사용제한 시간은 분단위로 계산(30초 이상은 절상)합니다.


다. 지식경제부는 2011. 6. 21. 여름(6월 ~ 8월) 최대전력수요를 7,477만kW로, 공급능력은 7,897만kW로 예측하여 공급예비력을 420만kW로 판단하면서 이상고온 및 경기 활성화의 영향으로 전력수요가 급증할 것으로 전망되므로 안정적 전력수급 대책으로 전압조절, 자율절전 등 부하조정, 수요분산 등의 방법을 통하여 공급 예비력 478만kW를 추가로 확보하고, 에너지 절약, 홍보대책 및 전기안정대책을 추진하며, 2011. 6. 27.부터 2011. 9. 2.까지 전력수급 동향을 실시간 모니터링하고 전력수급대책본부, 비상수급대책반을 운영하기로 결정하였다.


라. 2011. 9. 15.은 추석 3일 후로서 전력시장운영규칙이 정한 특수경부하기간(추석 전후 7일간으로서 특수경부하기간의 수요예측은 예년 같은 기간 실적치의 일자별 평일대비 수요저감률 및 수요경향을 분석하여 전년대비 수요증가율과 최근 휴일의 평일대비 수요저감률을 반영하여 예측한다. 전력시장운영규칙 [별표 5] 참조)에 해당하는데, 2010년도와 2011년도의 추석으로 인한 특수경부하기간 전후의 수요실적을 비교하면 아래 표 기재와 같다.


마. 한편 2011. 9. 1.부터 같은 달 15.까지 전국 5대 주요도시의 일자별 최고기온은 아래와 같고(섭씨 기준), 2011. 9. 15.자의 일기예보(을나 제2호증)에 의하면 최고기온은 서울 31도, 대전 30도, 대구 29도, 광주 30도, 부산 30도이었으며, 전국 5대도시의 1981년도부터 2010년도까지 매년 9. 15.의 평균 최고기온의 일평년값은 서울 26.0도, 대전 26.5도, 대구 26.7도, 광주 26.9도, 부산 26도였다(을나 제8호증).

일
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

도시
서울 31.1 32.4 30.7 30.2 28.5 28.7 27.3 25.8 20.7 26.4 22.5 27.0 30.9 28.1 31.3 31.2 31.0
대전 31.5 31.9 30.1 28.4 28.9 27.7 26.6 22.0 21.3 19.9 23.5 27.6 28.9 30.7 30.8 30.5 31.2
대구 35.5 30.1 30.3 29.5 28.7 29.8 30.0 29.0 27.0 21.5 26.3 31.8 32.2 33.5 34.2 34.0 29.8
광주 33.0 32.1 32.5 30.8 28.9 28.4 29.0 26.0 26.9 23.3 28.4 31.1 31.9 32.6 33.3 33.1 33.1
부산 31.3 27.5 28.7 29.0 28.9 27.1 28.3 28.3 29.7 24.4 25.1 29.4 28.9 30.3 31.0 31.6 30.3


바. 지식경제부는 늦더위가 지속되자 피고 한국전력공사와 발전 자회사들에게 당초 하절기 전력수급안정대책기간을 당초의 2011. 9. 2.까지에서 2011. 9. 23.까지로 연장해달라고 요청하였으나, 전력거래소는 위와 같은 지식경제부의 요청과 2011. 9. 15.의 최고온도가 30도를 넘을 것이라고 예측한 기상청의 기상예보에도 불구하고 최고온도 28도를 기준으로 한 2011. 9. 7.자 주간 수요예측(기준부하 67,000MW)을 유지하고 지난 10년간의 수요저감률 및 조업률 등을 고려하여 공급능력을 7,071만kW로, 최대수요를 6,400만kW로, 공급예비력을 671만kW로 예측하였다(일간수요예측결과는 61,202만MW였다. 을나 제5호증의 2).

특히 전력거래소는 2011. 9. 15. 전국 5대 도시의 최고기온이 30도를 넘을 것이라는 당일에 대한 전망기온(서울 30도, 대전 31도, 대구 32도, 광주 32도, 부산 30도, 을나 제5호증의 1)을 인지하고서도 추석이 지난 가을철 기온의 특성상 낮에만 잠깐 기온이 올라가고 습도가 상대적으로 낮아진다고 보아 위와 같은 최고기온 예측이 전력수요에 크게 영향을 미치지 않을 것이라고 판단하여 이 날의 수요예측 수치를 변경하지 않았다.

한편 2011. 9. 15.에는 원전 3기를 포함하여 전기생산능력이 총 2,353MW에 달하는 총 25기의 발전기가 정비 중이었고, 보령복합 3호기를 포함한 일부 발전기가 고장났으며, 여름철 이상 고온으로 양수발전소를 일찍부터 가동한 여파로 수력발전소의 수위가 조기에 고갈되어 일부 발전소의 가동이 정지된 상태여서 추가공급능력도 저하된 상황이었다.

그러나 전력거래소는 2시간 이후에나 공급가능한 물량인 잠정예비력 202만kW를 공급능력에 포함시키고, 실제 발전시 발생하는 운영오차(기온, 냉각수의 온도, 연료의 품질, 보조기기 고장, 저수량 등에 따라 발전기의 출력이 수시로 변동함에 따라 발생하는 각 발전기의 입찰량과 실제 발전용량의 차이) 117만kW도 인지하지 못한 결과, 2011. 9. 15. 실제 공급가능했던 공급능력 6,752만kW보다 319만kW의 공급능력을 과다계상하는 한편 이날 실제 있었던 최대수요 6,726만kW보다 326만kW를 과소계상하는 오류를 범하였다.


사. 2011. 9. 15. 지식경제부, 전력거래소, 피고 한국전력거래소, 발전회사 등이 한 조치는 아래와 같다.

(1) 전력거래소는 예상보다 전력수요가 증가함에 따라 같은 날(이하 생략한다) 08:02경부터 대기예비력에 포함되어 있던 양수발전기를 가동하도록 하였고, 10:30경 발전회사들로 하여금 예비전력 생산을 위한 발전기의 추가 가동을 시작하도록 하였으며, 10:50경 예비전력이 400만kW 이하(392만kW)로 하락하자 11:25경 피고 한국전력에게 발전기 휴면작업 정지, 배전전압기 탭조정 등을 요청하였고, 피고 한국전력공사 부사장(이 사건 매뉴얼상 비상대책반장이다)은 11:50경 전력거래소의 요청사항을 보고받았다.

11:35경 예비전력이 300만kW 이하(295만kW)로 하락하자(11:55경 수요 감소로 예비력이 330만kW로 일시 회복되었다) 피고 한국전력공사는 배전전압기 탭조정을 시작하였다. 다시 예비전력이 13:05경 400만kW 이하로, 13:10경 300만kW 이하로 하락하자 전력거래소는 13:20경 위기경보 관심(Blue) 단계를 발령하였고, 13:25경 예비력이 다시 200만kW 이하로 하락하자 13:30경부터 자율절전, 직접 부하제어 시행을 준비하도록 하였으며, 예비전력이 13:35경 100만kW 이하(964,000kW)로, 13:55경 다시 65만kW로 하락하자 13:56경 부하차단(순환정전) 실시 가능성이 있으므로 이를 준비하라는 지시를 하였다.

(2) 이와 같이 전력수급상황이 악화되자, 전력거래소는 14:15경 지식경제부 전력산업과 담당사무관에게 전력수급불안정으로 상황에 따라 부하차단(순환정전) 등 수요조절과 피고 한국전력공사의 협조가 필요하다고 보고하였는데, 피고 한국전력공사는 지식경제부에 ‘(전력거래소가 제공하는 일일부하현황 모니터상에서 확인되는) 전력예비력이 400만kW 내외이고 전력예비력이 어렵지 않게 회복될 수 있다’는 의견을 제시하였다. 전력거래소는 14:20경 수급경보 심각(Red) 단계를 발령하여, 14:25경 피고 한국전력공사가 자율절전과 직접 부하제어를 실시하였다.

(3) 지식경제부 담당사무관은 전력거래소와 피고 한국전력공사에 수급상황을 면밀히 모니터링해 줄 것을 요청하고, 14:25경 전력수급상황이 원활하지 않음을 담당과장에게 보고하였다.

(4) 전력거래소(중압급전소장)는 14:30경 지식경제부(담당과장)에게 전력수급상황을 설명하면서 정전 필요성을 언급하였으나, 지식경제부 담당과장은 ‘자율절전이 시행 중이라면 예비력 400만kW의 유지가 가능하고 오후 3시 이후에는 수요감소가 예상된다’는 의견을 제시하고, 피고 한국전력공사도 이에 동조하여, 시간을 두고 모니터링 해보자는 쪽으로 의견이 조율되었다.

(5) 전력거래소(중앙급전소장)는 14:55경 지식경제부에게 일시적 부하감소로 상황이 호전되었다고 보고하였으나 곧바로 예상과 달리 전력수요가 증가하여 15:00경 예비력이 24만kW로 감소하자, 피고 한국전력공사 실무자에게 순환정전 계획을 통보하는 한편(이에 따라 피고 한국전력공사는 전 사업소에 순환정전 대기를 위한 긴급 메시지를 발송하는 한편, 비상수급대책반 근무자들에게 근무명령을 내려 15:00경에서야 비상수급대책반이 실제로 운영되기 시작하였다), 15:00경 지식경제부(전력산업과)에 순환단전을 실시할 것이라는 전화메모를 전달하였다. 그러나 지식경제부 담당과장이 회의 중이라는 이유로 여직원에게 메모만 전달되어 실제로는 담당과장이 15:15경에서야 메모를 인지하게 되었고, 전력거래소 이사장은 15:46에서야, 지식경제부 장관은 16:10경에서야 이 사건 순환단전 사실을 인지하게 되었다.

(6) 피고 한국전력은 15:11경 전력거래소의 요청에 따라 13개 지역급전소로 하여금 순차적으로 단전을 실시하도록 지시하였다.

(7) 지식경제부 에너지산업정책관은 15:31경 담당과장으로부터 보고를 받고 비상전력대책반을 구성하고, 피고 한국전력공사에 언론 통보를 요청하였으며, 피고 한국전력공사는 15:37경 1차로 유선으로 KBS에 자막방송을 요청하고, 15:48경에 YTN에 방송을 요청하여, YTN은 15:50경 속보 및 자막방송을 시작하였고, 16:54경부터 KBS, MBC, SBS에서도 자막방송을 시작하였다.

(8) 지식경제부는 16:20경 피고 한국전력공사가 작성한 보고서를 청와대 위기관리실에, 17:13경 행정안전부에 팩스로 송신하였고, 17:49경 자체 보고서를 작성하여 행정안전부, 소방방재청에 팩스로 송신하였다.

(9) 전력거래소는 16:47경 수요감소에 따라 피고 한국전력공사에게 이 사건 순환단전의 해제를 요청하였고, 이에 피고 한국전력공사가 단계적, 순차적으로 단전해제조치를 시작한 후 18:44경 언론기관에 보도자료를 배포하였으며, 19:56경 단전해제조치가 완료되었다.


5. 손해배상책임의 발생 여부

가. 나머지 원고들의 피고 한국전력공사에 대한 채무불이행에 기한 손해배상청구

(1) 위 인정사실에 의하면, 이 사건 계약의 일부로 편입된 전기공급약관에 의하면 원칙적으로 고객이 전기사용신청을 하면 피고 한국전력공사는 이를 승낙할 의무를 부담하여 고객과 피고 한국전력공사 사이에 전기공급계약이 체결되는 것이고, 실제로 나머지 원고들의 전기사용신청에 따라 피고 한국전력공사와 사이에 이 사건 계약이 체결됨으로써(전기공급약관 제9조 제2항 각 호의 전기공급 중단사유는 고객의 전기사용신청에 대한 피고 한국전력공사의 승낙의무를 면제하는 사유에 불과하여 이미 이 사건 계약이 체결된 이 사건에는 적용될 수 없다) 피고 한국전력공사는 전기공급약관 제47조 제1항 각 호의 공급중지 또는 사용제한사유 등 특별한 사정이 없는 한 나머지 원고들에게 계속하여 전기를 공급할 의무를 부담하게 되었다.

따라서 피고 한국전력공사가 이 사건 순환단전에 따라 나머지 원고들에게 전기를 공급하지 않은 것은 원칙적으로 이 사건 계약상 채무를 불이행한 것이 되고, 위와 같은 특별한 사정에 대한 주장 및 증명책임은 피고 한국전력공사가 부담한다고 할 것이다.

(2) 이에 대하여 피고 한국전력은 먼저, 이 사건 계약의 일부로 편입된 전기공급약관에서 이미 부득이한 경우에 전기공급을 중지할 수 있다고 규정하고 있어 피고 한국전력공사의 전기공급 중단은 계약에 내재된 위험의 실현에 불과하여 채무의 내용에 좋은 이행에 해당하므로 이 사건 순환단전을 채무불이행이라고 볼 수 없다고 주장한다.

살피건대, 앞서 살펴본 바와 같이 전기공급약관은 전기공급계약이 체결되면 원칙적으로 피고 한국전력공사로 하여금 고객에게 전기를 공급할 의무를 부담하도록 규정하고 있고, 전기공급약관 제47조 제1항 각 호가 정한 부득이한 사유가 있을 때에만 피고 한국전력공사의 전기공급의무를 면제하는 것이므로, 전기공급약관에 전기공급 중단사유가 규정되어 있다는 사정만으로 피고 한국전력공사의 전기공급 중단 자체가 계약에 내재된 위험의 실현에 불과하여 전기공급 중단마저도 채무의 내용에 좋은 이행이라고 볼 수 없으므로, 피고 한국전력공사의 위 주장은 받아들일 수 없다.

(3) 피고 한국전력공사는 다음으로, 이 사건 순환단전은 예측하기 어려운 시점에 갑작스러운 전력수요가 폭증하여 전력수급에 불균형이 초래됨에 따라 피고 한국전력공사가 전기공급약관에 따라 부득이하게 취한 조치이므로, 피고 한국전력공사가 전기공급의무를 불이행한 것으로 볼 수 없다는 취지로 주장한다.

살피건대, 전기공급약관 제47조 제1항 각 호는 전기공급 중지 또는 전기사용 제한사유를 열거하고 있으나, 이는 피고 한국전력공사가 고의 또는 과실 등 귀책사유와 상관없이 전기공급계약을 체결한 고객에게 사후적으로 전기공급을 할 수 없는 부득이한 사유를 명시적으로 규정한 것일 뿐이어서, 위와 같은 사유가 있다고 하여 피고 한국전력공사가 고객에게 채무, 즉 전기공급의무의 내용에 좋은 이행을 한 것으로 볼 수는 없으므로,

위와 같은 전기공급 중지 또는 전기사용 제한사유의 존부가 피고 한국전력공사가 고객에게 전기를 공급하지 않은 객관적인 채무불이행 사실의 성부에 영향을 미치는 것은 아니다(전기공급약관 제49조, 제49조의2에서 피고 한국전력공사가 제47조 제1항 각 호가 정한 부득이한 사유로 인하여 전기공급을 중단하는 경우에도 피고 한국전력공사의 직접적인 책임의 유무, 고의?중과실 또는 경과실 유무에 따라 손해배상책임의 존부와 범위를 달리 정하고 있는 점에서 더욱 그러하다).

따라서 전기공급약관 제47조 제1항 제2호의 ;전기의 수급조절로 인해 부득이한 경우‘ 또는 제6호의 ’비상재해 및 기타 불가항력으로 인한 경우‘에 해당한다는 사유로 전기공급약관에 따라 부득이하게 이 사건 순환단전을 하게 되었으므로 나머지 원고들에게 전기공급의무를 불이행한 것으로 볼 수 없다는 피고 한국전력공사의 위 주장도 받아들일 수 없다.

(4) 피고 한국전력공사는 계속하여, 전력수급에 관하여 독자적인 정보를 보유하지 못하여 이 사건 순환단전과 관련하여 필요한 사전 조치나 예고 또는 홍보 등 활동을 진행할 수 없던 상황에서 전기사업법 등에 의하여 전력거래소에 대한 협조의무를 이행하기 위하여 전력거래소의 전력계통 운영에 관한 급전지시에 따라 이 사건 순환단전을 하게 된 것으로서 이 사건 순환단전에 이르는 과정에서 이 사건 계약의 당사자로서뿐만 아니라 전기사업법상 전기사업자로서의 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하였고, 설령 그렇지 않더라도 피고 한국전력공사는 전력거래소의 전력계통 운영에 관한 지시에 따라 이 사건 순환단전에 이른 것이어서 피고 한국전력공사의 직접적인 책임이 아닌 사유로 전기공급을 중지하게 된 것이므로 전기공급약관에 따라 손해배상책임이 면제된다고 주장한다.

앞서 살펴본 바와 같이 전기공급약관에 의하면 피고 한국전력공사의 직접적인 책임이 아닌 사유로 전기공급을 중단하는 경우에는 고객에 대한 손해배상책임이 면제되고(제49조 제3호), 피고 한국전력공사의 직접적인 책임으로 전기공급을 중단하는 경우에는 고객에게 손해배상의무를 부담하되, 피고 한국전력공사의 고의?중과실로 인한 경우에는 전 손해에 대한 손해배상책임을 부담하고(제49조의2 제1항), 피고 한국전력공사의 경과실로 인한 경우에는 손해배상의 대상과 범위가 제한된다(제2항).

전기산업의 경우 피고 한국전력공사가 일반 수요자들에 대한 공급을 사실상 독점하고 있고, 관련 시설의 유지 및 관리에 필요한 기술과 책임도 사실상 단독으로 보유하고 있는 등 그 특수성에 비추어 전기공급 중단의 경우 피고 한국전력공사의 책임이 인정되는 과실의 개념은 위와 같은 피고 한국전력공사의 특수한 지위에 비추어 마땅히 해야 할 선량한 관리자의 주의의무를 결하는 것으로, 고의에 준하는 중대한 과실의 개념은 그 선량한 관리자의 주의의무를 현저히 결하는 것으로 봄이 상당하다(대법원 2002. 4. 2. 선고 98다57099 판결 참조).

이 사건을 보건대, 을가 제1, 3, 6, 8, 9호증, 을나 제1 내지 3, 5, 6, 8호증의 각 기재만으로 이 사건 순환단전에 이른 경위나 선량한 관리자로서의 주의의무의 이행에 관한 피고 한국전력공사의 위 주장을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

오히려 위 인정사실 및 앞서 든 증거들을 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정,
즉 ① 피고 한국전력공사에서 분할되어 신설된 전력거래소나 6개 발전회사들은 피고 한국전력공사가 수행하던 전력계통 운영사업, 발전사업 부분을 인수한 법인들로서 피고 한국전력공사와 모자회사 관계에 있고, 전기의 발전, 판매, 송전, 배전의 기능상 이들은 서로 유기적으로 밀접하게 연결되어 있으며, 전력시장운영규칙, 이 사건 매뉴얼 등에서 보는 바와 같이 비상전력수급대책기구(중앙사고수습본부, 전력수급대책본부, 비상수급대책반)의 구성원이 되어 ‘비상시 수급조절 운영계획’을 공유하고 상호 협조하여 비상전력수급대책을 수행하므로, 피고 한국전력공사와 전력거래소, 6개 발전회사가 기능적으로도 완전히 분리된 독자적인 관계에 있다고 보기 어려운 점,

② 이미 2011. 6. 21. 지식경제부의 주도로 여름철 전력수급 대비를 위하여 피고 한국전력공사의 부사장을 반장으로 하는 비상수급대책반이 피고 한국전력공사 내에 설치되어 2011. 9. 2.까지 운영되었고, 9월경에도 늦더위가 계속되자 지식경제부가 전력수급안정대책기간을 2011. 9. 23.까지 연장하도록 하여 비상수급대책반이 계속 가동되고 있었으므로(실제로 비상수급대책반이 활동을 시작한 시점은 2011. 9. 15. 15:00경임은 앞서 살펴본 바와 같다), 피고 한국전력공사가 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하였다면 2011. 9. 15.에도 이 사건 매뉴얼에 따라 지식경제부 등 정부부처와 전력거래소, 피고 한국전력공사, 6개 발전회사 등이 유기적으로 협조하여 전력수급에 관한 수요, 공급, 전력계통 운영 등에 관한 정보를 상호 공유할 수 있었을 것으로 보이는 점,

③ 전기사업법, 전력시장운영규칙 등에 따라 피고 한국전력공사가 전력거래소의 전력계통 운영에 관한 지시에 협조할 의무를 부담하나, 그 협조의무에는 전력거래소의 전력계통 운영에 관한 지시를 일방적으로 따를 수인의무뿐만 아니라 피고 한국전력이 취득한 것으로서 전력시장 또는 전력계통 운영에 관한 합리적인 의사결정에 필요한 정보를 전력거래소에 제공하는 것도 포함된다고 봄이 상당한 점,

④ 이 사건 매뉴얼에 의하면 위기상황 접수처에 지식경제부, 행정안전부, 피고 한국전력공사가 포함된 반면 전력거래소는 제외되어 있어 피고 한국전력공사가 전력수급에 관한 위기상황을 사실상 전력거래소보다 먼저 알 수 있는 위치에 있었다고 보이는 점,

⑤ 또한 이 사건 매뉴얼에 의하면 피고 한국전력공사도 스스로 전력분야의 위기 발생이 예상되는 경우 그 위기를 평가하여 그에 상응하는 경보를 발령하고, 위기발생 전에 미리 사전대책을 수립하며, 위기발생 당시 공급분야 대책과 수요분야 대책을 동시에 수행하여야 하고, 비상수급대책반에서도 수요대책팀의 팀장으로서 전력수요대책(직접부하제어) 등과 대국민 홍보(한편으로 피고 한국전력공사는 전기공급약관 제47조 제2항에 의하여 긴급하거나 부득이한 경우 외에는 전기공급을 중단하는 경우 고객에 대한 사전통지의무를 부담한다)를 담당하는바, 피고 한국전력공사가 이와 같은 제반 업무를 소홀히 하는 것도 선량한 관리자로서의 주의의무 위반으로 볼 수 있는 점(피고 한국전력공사가 제출한 증거들만으로 위와 같은 업무를 제대로 수행하였다고 보기 어렵다),

⑥ 이 사건 순환단전이 있었던 2011. 9. 15. 당일에도, 이미 전력거래소의 지시에 따라 예비전력 생산을 위하여 08:02경부터 당초 대기예비력에 포함되어 있던 양수발전기가, 10:30경부터 기타 다른 발전기가 각 가동되기 시작하였고, 10:50경에는 예비전력이 400만kW 이하로 하락하여 11:25경 피고 한국전력공사가 전력거래소로부터 발전기 휴면작업의 정지, 배전전압기 탭조정 등을 요청받았으며, 나아가 11:35경에는 예비전력이 300만kW 이하로 하락하여 전력거래소의 지시에 따라 배전전압기 탭조정까지 시작하였으므로, 비상수급대책반을 운영하는 피고 한국전력공사로서도 전력거래소가 전력시장운영규칙이나 이 사건 매뉴얼에 따라 당연히 취했어야 할 수급경보 관심(Blue) 단계, 주의(Yellow) 단계 발령조치를 취하지 않았음을 알 수 있었으나 전력거래소에게 이를 지적하지 않은 것으로 보이는바(피고 한국전력공사는 이미 설치되어 있던 비상수급대책반을 실제로 가동하지도 않은 것으로 보인다), 만일 수급경보 주의 단계가 발령되어 피고 한국전력공사가 그때부터 이 사건 매뉴얼에 따라 언론매체를 통한 대국민 전기소비절약 홍보를 이행하였다면 그로부터 3시간 가량 후에 있었던 이 사건 순환단전에 관한 사전예고 또는 홍보를 어느 정도 할 수 있었다고 예상되는 점,

⑦ 전력거래소가 13:20경 위기경보 관심(Blue) 단계를 발령하였고 13:25경 예비력이 다시 200만kW 이하로 하락하자 13:30경부터 피고 한국전력공사에게 자율절전, 직접 부하제어 시행을 준비하도록 하였으므로 피고 한국전력공사로서도 전력거래소가 당연히 취했어야 할 수급경보 경계(Orange) 단계 발령조치를 취하지 않았음을 알 수 있었음에도 전력거래소에게 이를 지적해주지 않은 것으로 보이는 점(수급경보 경계 단계가 발령되었다면 피고 한국전력공사는 이 사건 매뉴얼에 따라 대상수용가에 대하여 부하조정 시행을 통보하였어야 하므로, 나머지 원고들에 대하여도 이 사건 순환단전이 통보되었을 가능성을 배제할 수 없다),

⑧ 14:15경 전력거래소가 지식경제부에 부하차단(순환정전) 등 수요조절의 필요성에 대하여 보고하였을 때, 피고 한국전력공사는 지식경제부에 ‘전력예비력이 400만kW 내외이고 전력예비력이 어렵지 않게 회복될 수 있다’는 의견을 제시하였으나, 전력거래소가 제공한 전력계통 화면에 나타난 예비전력량만 보고 판단하였다는 피고 한국전력공사의 주장 이외에 그와 같은 판단에 이른 합리적인 자료를 찾아보기 어려운 점,

⑨ 피고 한국전력공사는, 이 사건 매뉴얼은 피고 한국전력공사의 내부 업무처리지침에 불과하여 대외적인 구속력이 없어 피고 한국전력공사가 그에 위반하는 행위를 하더라도 위법하다거나 선량한 관리자로서의 주의의무를 위반하였다고 볼 수 없다는 취지로 주장하나, 이 사건 매뉴얼의 법규성이 인정되는지 여부는 별론으로 하고 피고 한국전력공사가 전력분야의 위기대응을 위하여 정부, 전력거래소, 6개 발전회사들과의 업무분장과 업무수행방법을 구체적으로 규정한 이 사건 매뉴얼을 위반한 것은 피고 한국전력공사가 이 사건 계약상 선량한 관리자로서의 주의의무를 이행하였는지 여부를 판단할 수 있는 자료라고 할 것이므로 피고 한국전력공사의 위 주장은 받아들이기 어려운 점 등을 종합하면, 피고 한국전력공사는 전기사업법, 전력시장운영규칙, 이 사건 매뉴얼이 정한 바에 따라 지식경제부, 전력거래소, 6개 발전회사들과 유기적인 협조체계를 구축하고 정보를 상호 공유하여 전력공급의 안전을 도모하며 비상수급대책반을 가동하고 적절한 이 사건 순환단전에 관한 사전예고나 홍보를 하여 나머지 원고들을 포함한 고객들에게 순환단전에 대비할 수 있는 기회를 부여함으로써 위와 같은 비상상황에 효과적으로 대응하여야 할 선량한 관리자로서의 주의의무를 현저히 위반하였다고 할 것이다.

또한 위에서 살펴본 바와 같이 피고 한국전력공사는 단순히 전력거래소의 전력계통 운영에 관한 협조의무를 이행하기 위하여 이 사건 순환단전에 이른 것이 아니라, 앞서 살펴본 선량한 관리자로서의 주의의무를 위반하여 필요한 정보를 제공하는 등 전력거래소에 대한 협조의무를 제대로 이행하지 않아 전력거래소가 적시에 유효적절한 전력 수급대책을 마련하여 시행할 기회를 갖지 못하여 결국 전력수급조절에 실패하는데 일조함으로써 최후의 수단으로 전력거래소의 지시에 따라 이 사건 순환단전에 이른 것이다.

따라서 피고 한국전력공사는 자신의 직접적인 책임으로 나머지 원고들에게 전기공급을 중지하게 된 것이라고 할 것이므로, 피고 한국전력공사가 ‘직접적인 책임이 아닌 사유로 전기공급을 중지한 것’이어서 전기공급약관에 따라 손해배상책임이 면제된다는 피고 한국전력공사의 위 주장도 받아들이기 어렵다.

(5) 피고 한국전력공사는 나아가, 한편으로 나머지 원고들은 피고 한국전력공사가 이 사건 순환단전을 하였기 때문이 아니라 전기공급약관 제39조 제2항에 따라 부득이한 사유로 전기공급이 중지될 경우를 대비하여 갖춰야 할 적절한 자체보호장치를 구비하지 않음으로써 손해를 입은 것이고, 다른 한편으로 피고 한국전력공사의 요청으로 이 사건 순환단전 후인 15:48경부터 YTN를 비롯한 언론사에서 이 사건 순환단전으로 인한 정전안내방송을 하여 충분히 이 사건 순환단전 사실을 접할 수 있었음에도 이를 확인하지 않은 채 만연히 전기시설을 가동한 나머지 원고들의 과실로 손해를 입은 것이므로, 피고 한국전력공사의 채무불이행과 원고들의 손해 사이에 인과관계가 없다고 주장한다.

살피건대, 나머지 원고들이 전기공급약관에 따른 자가용 비상발전기 등 자체보호장치를 시설하지 않아 이 사건 순환단전으로 인한 전기공급 중단을 막지 못하였다는 사정은, 이를 나머지 원고들의 과실로 보아 피고 한국전력공사의 책임을 제한하는 사정의 하나로 고려할 수 있을지언정, 그와 같은 사정이 있다고 하여 피고 한국전력공사의 이 사건 순환단전에 따른 전기공급 중단과 나머지 원고들의 손해 사이에 앞서 살펴본 바와 같이 인정되는 상당인과관계가 단절된다고 보기 어렵고, 피고 한국전력공사의 요청으로 YTN을 비롯한 언론기관이 15:50경부터 정전안내방송을 하였다고 하여 곧바로 나머지 원고들이 이 사건 순환단전에 따라 전기공급이 중단될 예정이었음을 충분히 알 수 있었다거나 피고 한국전력공사가 전력시장운영규칙, 이 사건 매뉴얼에서 정한 홍보에 관한 의무를 다하였다고 인정하기에 부족하며(YTN을 비롯한 언론사들이 실제 지역별 순환단전 계획에 맞춰 사전에 해당 지역에 관한 정전안내방송을 하였다고 인정할 증거도 부족하다), 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 피고 한국전력공사의 위 주장도 받아들이기 어렵다.

(6) 소결론

그렇다면 이 사건 계약상 선량한 관리자로서의 주의의무를 현저히 결한 중과실이 있는 피고 한국전력공사는 전기공급약관 제49조의2 제1항에 따라 나머지 원고들에게 이 사건 순환단전으로 인하여 입게 된 모든 손해를 배상할 의무가 있다(위와 같이 나머지 원고들의 피고 한국전력공사에 대한 손해배상의무를 인정하므로, 나머지 원고들의 피고 한국전력공사에 대한 불법행위에 기한 손해배상 청구에 대하여는 따로 판단하지 않는다).


나. 원고 김○○, 김□□의 피고들에 대한 불법행위에 기한 손해배상 청구 및 나머지 원고들의 피고 대한민국에 대한 불법행위에 기한 손해배상 청구

(1) 피고 한국전력공사가 전기사업법, 전력시장운영규칙, 이 사건 매뉴얼 등 관계 규정에서 규정한 위기대응 관련 업무를 소홀히 하여 전력거래소가 전력 수급조절에 실패하는데 일조하여 결국 전력거래소의 전력계통 운영에 관한 지시에 따라 이 사건 순환단전에 이르렀음은 위 5의 가.항에서 살펴본 바와 같다(따라서 아래에서 별도로 설시하는 주장을 제외한 피고 한국전력공사의 나머지 주장은 위 5의 가.항에서와 같은 이유로 받아들이지 않는다).

(2) 이 사건 순환단전과 관련하여 피고 대한민국이 취한 조치에 관하여 살펴본다. 위 인정사실에 의하면, 이 사건 순환단전은 근본적으로 2011. 9. 15.의 전력수요예측을 잘못하여 전력수요를 과소계상하고 즉시(2시간 이내) 공급할 수 없는 잠정예비력(202만kW)을 공급능력에 포함시키거나 발전시 운영오차(117만kW)도 고려하지 않아 공급능력을 과대평가함으로써 수급조절에 실패한 전력거래소의 잘못에 기인한 것이고, 전력거래소는 전기사업법에 의하여 설립된 별도의 법인으로서 전력거래소의 과실이 곧바로 피고 대한민국의 과실이 되는 것은 아니라고 할 것이다.

그러나 한편, 위 인정사실, 앞서 든 증거들 및 갑 제13, 14호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 피고 대한민국은 전기사업법, 전력시장운영규칙, 이 사건 매뉴얼 등에서 수행하도록 규정한 전력위기상황과 관련한 전력거래소, 피고 한국전력공사 등에 대한 관리?감독 등 업무를 소홀히 하였음을 알 수 있다.

① 전기사업법은 전력거래소로 하여금 전력시장 및 전력계통을 운영하게 하고 전기사업자로 하여금 발전사업, 송전사업, 배전사업, 전기판매사업, 구역전기발전사업 등 각종 전기사업을 수행하게 하도록 규정하면서, 전력의 수급조절과 관련하여 지식경제부장관으로 하여금 전기사업의 허가?취소 등의 인허가 업무를 수행하게 할 뿐만 아니라 전력수급이나 전력수요의 관리 등에 관한 전력수급기본계획을 수립하여 시행하고(제25조), 전기판매업자가 작성하는 전기공급약관을 인가(제16조)하거나 전력거래소가 작성하는 전력시장운영규칙을 승인(제43조)하며, 긴급상황에서는 직접 전기사업자 등에게 전기의 수급조절에 관한 명령을 하거나 전력거래의 정지?제한 등 필요한 조치를 하고(제29조), 전기사업자 등에 대한 제재를 하도록 규정하고 있어, 피고 대한민국은 지식경제부장관을 통하여 전력거래소나 전기사업자에 대한 관리?감독기능을 수행하고 있다고 볼 수 있다. 또한 전력거래소가 작성하여 지식경제부장관의 승인을 받은 전력시장운영규칙(비상시 급전지시 절차에 관한 [별표 12] 포함)에서도, 전력거래소로 하여금 예비력 수준이 기준에 미달하여 전력공급이 부족할 경우(제5.1.4조 제1항)와 수급경보를 발령할 경우([별표 12] 제7.2.1.4조 제2항) 이를 지식경제부장관에게 보고하도록 규정하고 있어 평시와 달리 전력수급에 관한 위기상황시에는 피고 대한민국이 전력시장이나 전기사업에 직접 관여할 수 있다. 특히 피고 한국전력공사가 국가위기관리기본지침과 전력분야 위기관리 표준매뉴얼 등에 근거하여 작성한 이 사건 매뉴얼에서는, 지식경제부로 하여금 주관기관으로서 전력분야의 위기 징후를 포착하거나 위기 발생이 예상되는 경우 피고 한국전력공사나 전력거래소, 발전회사 등 실무기관들로부터 관련 정보를 제공받아 위기평가회의를 열어 위기를 평가하여 필요한 경보를 발령하고 유관기관에 이를 통보하며 위기상황이 중대한 경우 국가위기평가회의의 실시를 건의하고, 수급경보 단계별로 지식경제부 산하에 중앙사고수습본부, 전력수급대책본부(수급경보 주의 단계에서 설치하여 위기상황 종료시까지 운영된다)를 설치하여 피고 한국전력공사에 설치된 비상수급대책반으로부터 1일 3회 보고(긴급상황 발생시 수시보고)를 받도록 하며, 행정안전부, 문화체육관광부, 국방부, 노동부, 경찰청 등 국가기관과 에너지관리공단 등 유관기관으로 하여금 수급경보 단계별로 필요한 예방, 준비, 홍보 등의 업무를 수행하도록 규정하고 있다. 따라서 이 사건 순환단전 무렵에 피고 대한민국이 전력분야의 위기상황시에 직접 개입하여 위기상황을 극복하기 위한 구체적인 조치를 할 수 있는 절차가 이미 마련되어 있었다고 할 것이다.

② 전력거래소는 2011. 9. 초경 이미 지식경제부장관으로부터 이상고온 및 경기 활성화의 영향에 따른 전력수요 급증에 대비하여 공급 예비력을 확보하고 전력수급 동향을 실시간 모니터링하며 전력수급대책본부, 비상수급대책반을 운영한다는 하절기 전력수급안정대책의 기간을 당초의 2011. 9. 2.까지에서 2011. 9. 23.까지로 연장해달라는 요청을 받았고, 2011. 9. 1.부터 2011. 9. 14.까지 사이에 전국 5대 도시의 일일 최고온도가 30도를 넘는 날들이 많아(서울 5회, 대전, 4회, 대구 7회, 광주 7회, 부산 2회) 이상기온 현상이 여전히 지속되고 그로 인한 전력 수요가 증가할 것을 충분히 예상할 수 있었다고 보임에도(따라서 100년만의 이상기온으로 예상할 수 없을 정도로 전력수요가 급증함으로써 발생한 전력수급불균형에 따라 부득이 이 사건 순환단전에 이르렀다는 피고들의 주장을 받아들이기 어렵다), 2011. 9. 15.이 추석이 포함된 특수경부하기간에 관한 예년의 통계자료와 가을철 기온의 특성상 낮에만 잠깐 기온이 올라갔다가 내려간다는 등의 경험에만 기초하여 전력수요를 과소하게, 전력 공급량은 과대하게 예측함으로써 수급조절에 실패하였는바, 이는 선량한 관리자로서의 주의의무를 현저히 결한 것으로서 중대한 과실로 보지 않을 수 없다.

③ 특히 지식경제부가 여름철 최대전력수요를 7,477만kW로 예측하여 하절기 전력수급안정대책으로 공급 예비력을 478만kW나 추가로 확보할 계획을 추진하였던 점에 비추어 2011. 9. 15. 실제 전력수요량인 6,728만kW은 가동가능한 총 공급예비력에 상당히 미달하였으므로, 전력거래소가 제대로 수요예측을 하였다면 공급예비력이 충분하게 확보할 수 있어 이 사건 순환단전에 이르지 않았을 것으로 보이나, 전력거래소는 전력수요 예측을 잘못하여 전기생산능력이 총 2,353MW에 달하는 총 25기의 발전기를 정비하도록 하고 위기상황이 현실화되었음에도 계획정지 중인 발전기 등에 대한 복구나 추가 공급가능용량 확보를 위한 발전기의 가동 등 공급예비력 확보를 위한 조치를 게을리하고, 2011. 9. 15. 당일 전력 수급상황이 악화되는 동안 필요한 수급경보를 적시에 발령하지 않고 지식경제부에 대한 보고나 피고 한국전력공사를 비롯한 이 사건 매뉴얼상 협조관계에 있는 다른 실무기관들에 대한 통보의무를 소홀히 하였다.

④ 피고 한국전력공사도 위 5의 가.항에서 살펴본 바와 같이 전력거래소에 대한 협조의무 등을 제대로 이행하지 않는 등으로 전력거래소가 전력 수급조절에 실패하는데 일조하였다.

⑤ 이와 같은 전력거래소와 피고 한국전력공사의 과실은 지식경제부가 이미 여름철부터 그 산하에 설치되어 가동되고 있었던 중앙사고수습본부, 전력수급대책본부를 통하여 피고 한국전력공사에 설치된 비상수급대책반으로부터 최소 1일 3회 이상 보고를 받고 자료를 제출받으면서 충분히 지득할 수 있었던 사정으로 보이나(따라서 피고 대한민국은 전기사업법상 본래 거시적, 장기적 전력계획수립을 할 뿐 구체적인 전력수요예측이나 공급능력에 관한 판단은 전력거래소가 부담하므로 피고 대한민국이 구체적인 전력공급업무에 개입할 여지도 없고, 이 사건 순환정전 직전의 수요예측이나 공급능력에 관한 판단은 전력거래소가 담당하는 업무이므로 피고 대한민국이 이를 미리 파악할 수 없었다는 취지의 피고 대한민국의 주장은 받아들이기 어렵다), 실제로 지식경제부가 그와 같은 노력을 기울였다고 보이지 않는다(오히려 국정감사 결과 지식경제부 등 정부 관련 부처의 조치가 미흡했다는 점만 확인되었다).

⑥ 만일 지식경제부가 전력거래소와 피고 한국전력공사 등의 위와 같은 과실을 미리 인지하고 적절한 관리?감독을 하고 필요한 지시를 하였다면 전력거래소로 하여금 발전계획이나 반전기정비계획 등을 변경하도록 하여 발전소 정비 비율을 감소시키거나 발전량을 늘리는 등으로 공급예비력을 최대한 확보하고 자율절전이나 대국민 홍보 등을 통한 적절한 수요감소대책을 추진하여 전력수요를 최소화함으로써 이 사건 순환단전을 미연에 방지할 수 있었다고 보인다(피고들은, 피고들이 보는 모니터에 나타난 예비력 수치상으로는 2011. 9. 15. 당일 15:00경까지도 예비력이 3,000만kW 내지 4,000만kW로 충분하였을 뿐만 아니라 이 사건 순환단전 당시의 제도상으로는 앞서 살펴본 202만kW 상당의 잠정예비력이나 117만kW 상당의 발전시 운영오차를 사전에 파악하는 것이 사실상 불가능하거나 기대하기 어려웠다는 취지로 주장하나, 이 사건 순환단전 사태 후 원인분석 또는 국정감사 단계에서 곧바로 위와 같은 사유가 확인된 점에 비추어 보면, 위와 같은 수치나 모니터에 나타난 예비력에 잠정예비력이나 발전시 운영오차가 포함되어 있다는 사실은 전력거래소가 발전사업자로부터 관련 자료를 제출받는다면 어렵지 않게 확보할 수 있는 성격의 정보로서 피고들도 전력거래소를 통하여 이를 취득할 수 있었다고 봄이 상당하므로, 피고들의 위 주장은 받아들이기 어렵다).

⑦ 2011. 9. 15. 당일 지식경제부는 이미 설치되어 가동되고 있었던 중앙사고수습본부, 전력수급대책본부를 통하여 전력거래소, 피고 한국전력공사로부터 필요한 정보를 제공받아 실무기관들이나 에너지관리공단 등 유관기관을 통하여 수급경보의 발령, 수급조절, 절전 등에 관한 대국민 홍보 등에 관한 업무를 수행했어야 하나, 실제로는 전력거래소가 수급경보 주의(Yellow), 경계(Orange) 단계를 발령하지도 않은 사실을 인지하지 못함으로써 수급경보 단계별 조치가 제대로 이행되지 못하는 하나의 원인을 제공하였고, 결국 이 사건 순환단전의 대상수용가에 대한 피고 한국전력공사의 사전 통지나 피고 한국전력공사, 에너지관리공단 등의 각종 언론매체 등을 통한 이 사건 순환단전의 사전예고 또는 홍보 등의 조치 없이 뒤늦게 전력거래소가 수급경보 관심(Blue) 단계를 발령한 후 곧바로 수급경보 심각(Red) 단계를 발령하고 피고 한국전력공사가 이 사건 순환단전을 하여, 국민들로서는 이 사건 순환단전에 대비하여 손해를 최소화할 수 있는 시간적 여유조차 갖지 못한 채 정전으로 인한 피해를 입게 되었다(따라서 대국민 홍보는 피고 한국전력공사의 의무이므로 홍보 부족을 피고 대한민국의 책임으로 돌릴 수 없다는 피고 대한민국의 주장도 받아들이기 어렵다).

⑧ 특히 전력시장운영규칙과 이 사건 매뉴얼에 의하면 수급경보는 전력거래소가 지식경제부장관에게 보고한 후 발령하여야 하나 전력거래소는 2011. 9. 15. 15:00경 지식경제부에 이 사건 순환단전 실시를 보고하려고 하였으나 담당공무원의 부재로 메모만 남긴 후 정식의 보고절차 없이 15:11경 이 사건 순환단전이 실시되었고, 지식경제부장관은 그로부터 59분 가량이 경과된 16:10경에서야 이 사건 순환단전 사실을 인지함으로써 상황에 맞는 필요한 조치, 특히 이 사건 순환정전으로 인한 피해를 최소화하기 위하여 순환단전 실시지역에 대한 집중적인 사전홍보 등 대국민 홍보조치가 제대로 이루어지지 않아 국민들의 손해가 확대된 것으로 보인다.

⑨ 이 사건 순환정전 사태 후 실시된 국정감사에서도 구조적인 문제뿐만 아니라 지식경제부 등 정부부처와 전력거래소, 피고 한국전력공사 등의 판단착오, 상황정보의 미공유, 유기적인 협조체제의 부재, 담당자의 전문성 부족과 무책임 등이 그 원인으로 지적되었다.

⑩ 피고 대한민국은 이 사건 순환단전은 전국적인 정전사태라는 더 큰 피해를 막기 위한 부득이한 조치였으므로 피고 대한민국에게 책임을 물을 수 없다는 취지로 주장하나, 이는 결과적으로 이 사건 순환단전이 불가피하였다는 것을 강조하는 것으로 보일 뿐 그와 같은 불가피성이 있었다고 하여 이 사건 순환단전에 이르는 과정이나 이 사건 순환단전으로 인한 손해의 확대와 관련한 피고 대한민국의 책임 유무가 달라진다고 볼 수는 없으므로 피고 대한민국의 위 주장은 받아들이기 어렵다.

(3) 이에 대하여 피고들은, 이 사건 매뉴얼은 피고 한국전력공사의 내부 업무처리지침에 불과하여 대외적인 구속력이 없어 피고들이 그에 위반하는 행위를 하더라도 위법하다고 볼 수 없다는 취지로 주장한다(피고 대한민국은 명시적으로 주장하지는 않으나 변론 전체의 취지상 같은 주장은 하는 것으로 본다).

살피건대, 이 사건 매뉴얼은 국가기관이 아닌 법인인 피고 한국전력공사가 전력분야의 위기대응과 관련하여 작성한 업무처리지침으로서 그 자체가 대외적 구속력을 가진다고 보기는 어렵고, 특히 원고 김○○, 김□□는 피고 한국전력공사와 전기공급계약을 체결한 당사자도 아니어서 원고 김○○, 김□□가 피고들이 이 사건 매뉴얼상 업무를 제대로 수행하지 않았다고 하여 원고 김○○, 김□□에 대한 직접적인 의무불이행이 있었다고 보기는 어렵다.

그러나 ① 피고 대한민국은 국민의 생명과 재산을 보장하고 보호하여야 할 헌법상 의무를 부담하고 있고, 전기사업법은 전기사업의 건전한 발전을 도모할 뿐만 아니라 전기사용자의 이익을 보호하여 국민경제의 발전에 이바지하는 것을 입법목적으로 하고 있으며, 여기서 전기사용자는 반드시 전기판매사업자와 전기공급계약을 체결한 당사자로만 국한되는 것이 아니라 사실상 전기를 사용하는 전기사용자와 동거하는 배우자나 직계존비속 등도 포함된다고 볼 수 있으므로(전기사업법에서 ‘전기사용자’의 개념을 별도로 규정하고 있지 않다) 전기사업법에 따른 전기사용자의 이익 보호와 관련된 규정은 피고 한국전력공사와 사이에 이 사건 계약을 체결한 나머지 원고들뿐만 아니라 공동주택인 아파트에 전기사용자인 부모와 함께 거주한 것으로 보이는 원고 김○○, 김□□에게도 적용된다고 볼 수 있고, 전기사업법상 전기사업자는 전기의 보편적 공급에 이바지할 의무가 있고(제6조 제1항) 업무처리 지연 등 전기공급 과정에서 전기사용자의 이익을 현저하게 해치는 행위를 하여서는 아니 되므로(제21조 제1항 제5호), 전기사업자인 피고 한국전력공사가 정당한 이유 없이 전기사용자에게 전기를 공급하지 않고 피고 대한민국이 전기사업자의 위와 같은 전기공급불이행을 제대로 관리?감독하지 않았다면 피고들의 위와 같은 잘못도 결국 전기사업법을 위반한 것으로 볼 수 있으며,

② 전력거래소가 작성하여 지식경제부장관의 승인을 받은 전력시장운영규칙은 전기사업법의 위임에 따라 전기사업법을 보충하여 전력거래와 전력계통의 운영 등에 관한 중요한 사항을 정한 것으로서 그 규정 내용에 따라 전기사용자의 이익에 상당한 영향을 미치게 되므로 전력거래소나 전기사업자 등 전력시장 참여자가 이를 위반할 경우 위법하다고 할 수 있는데, 전력시장운영규칙의 [별표 12] 제3.0조에 따르면 송전?배전 및 판매사업자는 ‘비상시 수급조절 운영계획’을 수립하여 매년 전력거래소에 통보할 의무를 부담하는바, 이 사건 매뉴얼은 송전?배전 및 판매사업자인 피고 한국전력공사가 전력분야의 위기대응을 위하여 작성한 업무처리지침이어서 위 ‘비상시 수급조절 운영계획’의 일부로 볼 수도 있고(이 사건 매뉴얼은 전기사업법, 재난 및 안전관리기본법, 에너지이용합리화법, 대통령훈령인 국가위기관리기본지침과 정부 부처가 작성한 문서로 보이는 전력분야 위기관리 표준매뉴얼에 근거하여 작성되었다),

③ 전기는 현대인의 일상생활이나 경제활동에 필수불가결한 공공재로서 피고 한국전력공사가 피고 대한민국이 입법한 전기사업법의 규율 아래 일반 수요자들에 대한 공급을 사실상 독점하고 있고 관련 시설의 유지 및 관리에 필요한 기술과 책임도 사실상 단독으로 보유하고 있는 등 특수성이 있으므로, 피고 한국전력공사뿐만 아니라 피고 대한민국이 전기사업법, 전력시장운영규칙이나 이를 구체화한 이 사건 매뉴얼에서 정한 업무처리절차를 전혀 이행하지 않거나 이를 제대로 이행하지 않음으로써 전기사용자가 손해를 입게 되었다면, 그와 같은 피고들의 행위는 단순히 도의적으로 부당한 것에 그치지 않고 결국 전기사업에 위배되는 것으로서 위법하다고 평가하여야 할 것이므로, 결국 피고들의 위 주장은 받아들이기 어렵다.

(4) 피고 한국전력공사는, 원고 김○○, 김□□가 거주하는 아파트에는 건축법령에 따라 당연히 설치되어야 하는 비상용 엘리베이터가 설치되지 않았거나 정상적으로 작동하지 않았는바, 만일 비상용 엘리베이터가 정상적으로 설치되어 작동하였다면 이 사건 순환단전에 따른 전기공급 중단에도 불구하고 위 엘리베이터가 정상적으로 작동하였을 것이므로, 원고 김○○, 김□□가 엘리베이터에 갇힘으로써 입은 손해는 엘리베이터 제작업체의 과실, 집합건물의 관리인의 관리 소홀, 건축법에 따른 승강기 검사의 부실 등의 원인에 의하여 초래된 것일 뿐이어서 피고 한국전력공사에게 그 책임을 물을 수 없다는 취지로 주장한다.

살피건대, 원고 김○○, 김□□가 탑승했다가 갇히게 된 엘리베이터에 비상용 엘리베이터 기능이 설치되지 않았다거나 정상적으로 작동되지 않았다는 사정은, 이를 해당 엘리베이터의 제작자나 관리자, 검사자 등의 과실로 보아 이들과 위와 같이 과실이 인정되는 피고 한국전력공사 사이에 공동불법행위가 성립된다고 볼 여지가 있을지언정, 그와 같은 사정이 있다고 하여 피고 한국전력공사의 이 사건 순환단전에 따른 전기공급 중단과 원고 김○○, 김□□가 입은 손해 사이에 앞서 살펴본 바와 같이 인정되는 상당인과관계가 단절된다고 보기 어려우므로, 피고 한국전력공사의 위 주장도 받아들이기 어렵다.

(5) 그렇다면 피고들은 자신들이 전기사업법, 전력시장운영규칙, 이 사건 매뉴얼에서 정한 각자의 업무를 제대로 이행하지 않아 초래된 이 사건 순환단전으로 인하여 원고들이 입은 손해를 배상할 의무가 있다.


다. 부진정연대책임 및 책임의 제한

(1) 위에서 살펴본 바를 종합하면, 피고 한국전력공사의 나머지 원고들에 대한 채무불이행으로 인한 손해배상의무와 원고 김○○, 김□□에 대한 불법행위에 기한 손해배상의무 및 피고 대한민국의 원고들에 대한 불법행위에 기한 손해배상의무는 부진정연대채무관계에 있다고 할 것이다.

(2) 한편 위 인정사실, 앞서 든 증거들을 종합하면, 나머지 원고들은 전기사용신청을 하면서 피고 한국전력공사에게 전기공급의 중지에 대비하여 비상용 자가발전기 등의 적절한 피해방지장치를 시설하겠다고 약정한 사실, 전기공급약관 제39조 제2항은 전기공급이 중지되거나 결상될 경우 경제적 손실이 발생될 우려가 있는 고객은 비상용 자가발전기 등 적절한 자체보호장치를 시설하여 피해가 발생하지 않도록 주의해야 한다고 규정하고 있는 사실, 만 10세 미만의 미성년자인 원고 김○○, 김□□는 보호자 없이 아파트 엘리베이터에 탑승하였다가 정전으로 엘리베이터에 갇히게 된 사실을 인정할 수 있고, 위 인정사실에 잠시의 중단도 없는 전기의 공급은 사실상 불가능하다는 점을 더하여 보면, 전기공급약관에서 규정한 자체보호장치를 갖추지 아니한 나머지 원고들의 잘못과 부모를 비롯한 응급상황에 대처할만한 분별능력을 지닌 보호자와 함께 엘리베이터에 탑승하지 않은 원고 김○○, 김□□의 잘못도 이 사건 순환단전으로 인한 원고들의 손해의 발생 또는 확대의 한 원인이 되었다고 할 것이므로, 이러한 원고들의 잘못을 참작하여 피고들의 책임을 70%로 제한함이 상당하다.


6. 손해배상의 범위

가. 재산적 손해

(1) 원고 임○○은 이 사건 순환단전으로 인한 전기공급 중단으로 닭 1,604마리가 폐사하여 3,865,026원 상당의 손해를, 닭 20,650마리가 성장지연에 따라 조기출하됨으로써 7,487,154원 상당의 손해를 각 입었다고 주장하므로 살피건대, 앞서 든 증거들에 갑 제6, 19호증(가지번호 포함)의 각 기재를 종합하면, 원고 임○○은 이 사건 순환단전으로 인한 전기공급 중단으로 닭 1,604마리가 폐사하여 3,865,026원 상당의 손해를 입은 사실은 인정되나, 위 증거들만으로 나아가 다른 닭 20,650마리가 성장지연에 따라 조기출하되었다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고 임○○의 위 주장은 위 인정범위 내에서 이유 있다.

(2) 원고 이○○은, 이 사건 순환단전으로 인한 전기공급 중단으로 발효 중인 식혜가 오염되어 폐기되고 이와 관련한 세척, 소독비용, 인건비, 물류비용 등 합계 5,235,603원 상당의 재산상 손해를 입었다고 주장하므로 살피건대, 앞서 든 증거들 및 갑 제7호증(가지번호 포함)이 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 순환단전으로 인한 전기공급 중단으로 발효 중인 식혜가 오염되어 폐기되어 주재료비 917,168원, 폐기물처리비 3,667원 합계 920,835원 상당의 손해를 입은 사실은 인정되나, 위 증거들만으로 나아가 기타 정직원 및 노무직 인건비, 연료비, 특허권사용료, 지급임차료, 식대, 기업이윤 손실금 합계 4,314,768원 상당의 손해를 입었다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고 이○○의 위 주장은 위 인정범위 내에서 이유 있다.

(3) 한편 앞서 든 증거들에 갑 제8, 9호증(가지번호 포함)의 각 기재를 종합하면, 이 사건 순환단전으로 인한 전기공급 중단으로 원고 윤○○은 그가 운영하던 고시원에 설치된 CCTV의 메인보드가 파열되어 작동되지 않아 그 수리비용으로 1,815,000원(부가가치세 포함) 상당의 손해를, 원고 권○○은 그가 운영하던 골프연습장 건물의 엘리베이터 도어 개폐기 센서가 고장나 그 부품수리비용으로 880,000원(부가가치세 포함) 상당의 손해를 각 입게 된 사실을 인정할 수 있다.

(4) 따라서 원고 임○○의 재산적 손해는 2,705,518원(= 3,865,026원 × 0.7, 원 미만 버림), 원고 이○○의 재산적 손해는 644,584원(= 920,835원 × 0.7, 원 미만 버림), 원고 윤○○의 재산적 손해는 1,270,500원(= 1,815,000원 × 0.7), 원고 권○○의 재산적 손해는 616,000원(= 880,000원 × 0.7)이 된다.


나. 정신적 손해

(1) 나머지 원고들은 이 사건 순환단전으로 인한 전기공급 중단으로 재산적 손해 외에도 상당한 정신적 손해를 입었다고 주장하면서 위자료의 지급을 구한다.

살피건대, 일반적으로 계약상 채무불이행이나 불법행위로 인하여 재산적 손해가 발생한 경우, 그로 인하여 계약 당사자가 받은 정신적인 고통은 재산적 손해에 대한 배상이 이루어짐으로써 회복된다고 보아야 할 것이므로, 재산적 손해의 배상만으로는 회복될 수 없는 정신적 고통을 입었다는 특별한 사정이 있고, 상대방이 이와 같은 사정을 알았거나 알 수 있었을 경우에 한하여 정신적 고통에 대한 위자료를 인정할 수 있으며(대법원 1994. 12. 13. 선고 93다59779 판결, 대법원 2007. 12. 13. 선고 2007다18959 판결 등 참조),

또한 재산적 손해의 발생이 인정되는데도 입증곤란 등의 이유로 그 손해액의 확정이 불가능하여 그 배상을 받을 수 없는 경우에 이러한 사정을 위자료의 증액사유로 참작할 수는 있는 것이나(대법원 1984. 11. 13. 선고 84다카722 판결, 대법원 2004. 11. 12. 선고 2002다53865 판결 등 참조),

나머지 원고들이 제출한 증거들만으로 피고 한국전력공사의 이 사건 계약상 전기공급의무불이행 또는 피고들의 위와 같은 불법행위와 관련하여 나머지 원고들이 재산적 손해의 배상만으로는 회복될 수 없는 정신적 고통을 입었다거나, 재산적 손해의 발생이 인정되는데도 입증곤란 등의 이유로 그 손해액의 확정이 불가능하여 그 배상을 받을 수 없다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 나머지 원고들의 위 주장은 모두 받아들이지 않는다.

(2) 이와 달리 위 인정사실 및 앞서 든 증거들에 증인 김△△의 증언을 종합하면, 만 10세 미만의 어린이들인 원고 김○○, 김□□는 이 사건 순환단전으로 인한 전기공급 중단으로 엘리베이터가 멈춰 아무런 불빛도 없는 상태에서 보호자 없이 아파트 엘리베이터에 30분 가량 갇힌 사실, 그로 인한 충격으로 원고 김○○, 김□□가 상당기간 동안 정서적으로 불안한 상태에 있었고 엘리베이터에 타는 것을 두려워했던 사실을 인정할 수 있으므로, 공동불법행위자들인 피고들은 연대하여 결국 이 사건 순환단전으로 인하여 상당한 정신적 충격을 받은 원고 김○○, 김□□를 금전적으로나마 위자할 의무가 있고, 위에서 살펴본 제반사정을 종합하면 원고 김○○, 김□□에 대한 위자료를 각 1,000,000원으로 봄이 상당하다.


다. 소결론

그렇다면 피고 한국전력공사는 나머지 원고들에 대하여는 채무불이행에 기한 손해배상으로서, 원고 김○○, 김□□에 대하여는 불법행위에 기한 손해배상으로서, 피고 대한민국은 불법행위에 기한 손해배상으로서 연대하여 원고 임○○에게 2,705,518원, 원고 이○○에게 644,584원, 원고 윤○○에게 1,270,500원, 원고 권○○에게 616,000원, 원고 김○○, 김연수에게 각 1,000,000원 및 위 각 금원에 대하여 2011. 9. 15.부터 피고들이 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당하다고 인정되는 이 판결 선고일인 2013. 12. 24.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 20%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.


7. 결 론

따라서 원고들의 피고들에 대한 청구는 각 위 인정범위 내에 이유 있어 인용하고, 피고들에 대한 나머지 청구는 각 이유 없어 기각하며, 소송비용의 부담에 관하여는 민사소송법 제98조, 제99조를 적용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.


판사 이순형